"Disability Mainstreaming" als Gesellschaftskonzept

Annäherungen an einen viel versprechenden Begriff

Dr. Katrin Grüber

Der Text basiert auf einem Vortrag, der am 9. Juni 2007 in Kiel auf der Regionalkonferenz Nord im Europäischen Jahr der Chancengleichheit gehalten wurde.

abgedruckt in: Sozialrecht + Praxis 17, 7/2007, S. 437-444

Inhalt

Einleitung

1. Frauen und behinderte Menschen

2. Entstehung und Definition von Disability Mainstreaming

3. Disability Mainstreaming in der Politik

4. Strategien zur Umsetzung von Disability Mainstreaming

5. Disability Mainstreaming auf internationaler Ebene

Einleitung

"Disability Mainstreaming" ist ein relativ junger Begriff. Er ist in der deutschen Diskussion kaum gebräuchlich und es gibt für ihn bis jetzt keine deutsche Übersetzung. Wenn er auftaucht, dann zumeist als Schlagwort ohne nähere Erläuterung. Im folgenden Beitrag wird dargelegt, was sich dahinter verbirgt.

Der Begriff Disability Mainstreaming lehnt sich implizit und explizit an den Begriff "Gender Mainstreaming" an, der 1995 im Zusammenhang mit Entwicklungspolitik auf die internationale politische Agenda kam und in der Folge auch in Deutschland eingeführt wurde. Das Bundesministerium für Familie, Senioren, Frauen und Jugend unterhält eine eigene Website zu diesem Thema und unterstützt die Politik des Gender Mainstreaming in Form des GenderKompetenzZentrums [ 1 ]. Obwohl auch der Begriff Gender Mainstreaming nicht alt ist, gibt es bereits einige Erfahrungen damit.

Im ersten Schritt wird gefragt, ob das Instrument, das für die Gleichstellung von Mann und Frau entwickelt wurde, auch für die Gleichstellung von Menschen mit Behinderungen tauglich ist, oder ob die Voraussetzungen zu unterschiedlich sind.

1. Frauen und behinderte Menschen

Leach Scully weist zu Recht darauf hin, dass es innerhalb der Kategorie Behinderung mehr Variationen gibt als in Bezug auf Geschlecht, Ethnizität oder Sexualität [ 2 ]. Die Art der Einschränkung kann sehr unterschiedlich sein. Sie kann physischer, psychischer oder geistiger Art sein. Sie kann angeboren oder erworben sein. Sie kann sichtbar oder nicht sichtbar sein. Sie kann mit technischen Hilfsmitteln kompensierbar sein oder auch nicht. Ein anderer Aspekt ist der Grad der Abhängigkeit, die manche Menschen mit Behinderungen besonders verletzbar macht.

Ob ein Mensch als Mensch mit Behinderung wahrgenommen wird, ist anders als bei der Unterscheidung von Frauen und Männern auch vom Kontext abhängig. Es gibt einen Ermessensspielraum, ob ein Mensch als behindert oder nicht behindert eingestuft wird - so zum Beispiel durch Leistungsträger, durch Behörden oder durch das persönliche Umfeld - und keine klare Grenze.

Es gibt Unterschiede zwischen Menschen mit Behinderungen, weil sie unterschiedlich behindert und eingeschränkt sind. Darüber hinaus gehören sie aber auch verschiedenen gesellschaftlichen Gruppen an und haben deshalb verschiedene Identitäten. So sind beispielsweise Menschen mit Behinderungen entweder Männer oder Frauen. Bis vor wenigen Jahren hat dieser Unterschied in der Wahrnehmung und bei politischen Entscheidungen keine Rolle gespielt, obwohl die Situation von Frauen mit Behinderung anders sein kann als die von Männern mit Behinderung. Einige Frauen erleben eine Diskriminierung in zweifacher Hinsicht: als Frau und als Mensch mit Behinderung. Zusätzlich kann es zu einer Diskriminierung als Frau mit Behinderung kommen.

Ein anderer wichtiger Unterschied ist das Einkommen. Das Leben von Menschen mit Behinderungen wird stark geprägt durch Reichtum (nur in Ausnahmefällen) oder Armut (überdurchschnittlich häufig). Darüber hinaus gibt es Unterschiede, wenn diese Menschen allein oder mit einem Partner leben, wenn sie Kinder haben oder nicht, wenn sie hetero- oder homosexuell sind und auch wenn es einen Migrationshintergrund gibt.

Dass es notwendig ist, diese Unterschiede in den Blick zu nehmen, wenn der Begriff Disability Mainstreaming eingeführt wird, zeigen die Erfahrungen bei der Umsetzung von Gender Mainstreaming. Hier hat sich die Erkenntnis durchgesetzt, dass es wichtig ist, Frauen nicht nur als homogene Gruppe wahrzunehmen, sondern auch ihre Unterschiede zu thematisieren [ 3 ].

Bei allen Unterschieden, bei aller Diversität sollte etwas Wichtiges nicht aus dem Blickfeld geraten. Menschen mit Behinderungen und Frauen machen beide als Angehörige ihrer jeweiligen Gruppe eine bestimmte Erfahrung, nämlich die der Exklusion und die der Diskriminierung.

Auch wenn die Gruppen unterschiedlich groß sind - Menschen mit Behinderungen sind im Gegensatz zu Frauen eine Minderheit - erfahren beide, dass eine Dominanzkultur Normen setzt mit der expliziten und impliziten Erwartung, die anderen mögen sich daran anpassen. Auf dieser Ebene gibt es offensichtlich Gemeinsamkeiten zwischen der Gruppe von Menschen mit Behinderungen und der Gruppe der Frauen.

Während früher die Ungleichheit, die Frauen erfahren, als Folge von biologischen Unterschieden zwischen den Geschlechtern gesehen wurde, so hat sich allmählich die Erkenntnis durchgesetzt, dass diese ihre Wurzeln in der Gesellschaft und nicht in der Biologie hat. Um dies deutlich zu machen, wurde der Begriff Gender - in Abgrenzung zum Begriff Sex [ 4 ] - eingeführt, ähnlich der Unterscheidung zwischen Behinderung und Einschränkung.

Der Slogan "Man ist nicht behindert, man wird behindert" weist darauf hin, dass Behinderung eher eine Erfahrung von Menschen ist, weniger eine natürliche Eigenschaft. Allerdings ist die Ansicht, dass Behinderung - auch - eine soziale Konstruktion ist, nach wie vor auf einen eher kleinen Kreis beschränkt und keineswegs gesellschaftlich anerkannt. Es kann an dieser Stelle aber festgehalten werden, dass sowohl der Begriff Gender als auch der Begriff Disability Zuschreibungen sind und mehr als die Beschreibung natürlicher Gegebenheiten. Auch hier finden sich also Parallelen zwischen Frauen und behinderten Menschen.

Im Gesagten ist deutlich geworden, dass es trotz einiger Unterschiede ausreichend Gemeinsamkeiten gibt, so dass eine Implementierung von Disability Mainstreaming unter Rückgriff auf die Erfahrungen von Gender Mainstreaming sinnvoll und möglich erscheint.

2. Entstehung und Definition von Disability Mainstreaming

Wie Gender Mainstreaming eignet sich auch der Begriff Disability Mainstreaming nicht für eine Übersetzung ins Deutsche. Das Thema Behinderung soll vom Rand in die Mitte der Gesellschaft gerückt und überall verankert werden. In diesem Sinne ist es auch ein Konzept und nicht nur ein Instrument. Es hat weitreichende Auswirkungen, da es auf alle gesellschaftlichen Bereiche abzielt und ein tiefgreifendes Umdenken erforderlich macht.

Hermann Haack, der frühere Beauftragte der Bundesregierung für die Belange behinderter Menschen, hat darauf hingewiesen, dass Disability Mainstreaming etwas Allumfassendes ist. "Jedwedes politisches und gesellschaftliches Handeln soll danach befragt werden, in welcher Weise es zur Gleichstellung und Teilhabe behinderter Menschen beiträgt oder sie verhindert." [ 5 ]

Felix Welti plädiert dafür, die im SGB IX angelegten Gegensätze zwischen Teilhaberecht und den Normen einzelner Bereiche im Sinne eines "Disability Mainstreaming" produktiv zu nutzen. Er weist darauf hin, dass auch Menschen ohne Behinderungen von einer solchen Herangehensweise profitieren können und führt aus: "Die besondere Lage der behinderten und chronisch kranken Menschen wird in allen Bereichen berücksichtigt und dieser Prozess verbessert auch die Institutionen und Lebenswelten der zeitweise nicht behinderten Mehrheit. Das SGB IX bietet dafür Ansatzpunkte, wenn die im Gesetz angelegten Möglichkeiten genutzt werden." [ 6 ]

Grundsätzlich würden bei Gesetzgebungsverfahren die Auswirkungen auf Menschen mit Behinderungen von den Ministerien überprüft, bevor das Gesetz den Bundestag erreicht. Wie weit dies von der heutigen Situation entfernt ist, zeigt die Tatsache, dass es nach wie vor nicht selbstverständlich ist, dass Behindertenverbände bei Anhörungen zu Gesetzesvorhaben eingeladen werden. Disability Mainstreaming meint, dass solche rechtzeitigen Prüfungen verbindlich werden und nicht von den Verbänden der Behindertenhilfe eingefordert werden müssten.

In einem Hintergrundpapier der britischen Regierung wird die Bedeutung von Disability Mainstreaming für die Planung und Umsetzung zukünftiger Regierungsprogramme erläutert. Sie müssten gleichzeitig zwei Ansprüchen genügen: den Bedürfnissen von Menschen mit und den Bedürfnissen von Menschen ohne Behinderungen. Nur für Menschen mit komplexeren Bedürfnissen sollte es zusätzliche auf sie zugeschnittene Angebote geben [ 7 ].

In einem Papier der Europäischen Union wird als Ziel von Disability Mainstreaming die Sicherstellung von Gleichstellungs- und Anti-Diskriminierung genannt. Es sei eines der wichtigsten Instrumente der EU zur Förderung der Chancengleichheit für behinderte Menschen. Disability Mainstreaming wird als Ansatz beschrieben, der in unterschiedlichen Programmen verankert werden soll, die nicht in erster Linie die Bedürfnisse der verschiedenen benachteiligten Gruppen behandeln. So seien bei der Vergabe von Geldern aus dem Strukturfonds, mit dem bauliche Maßnahmen gefördert werden, die Vorgabe notwendig, keine neuen Barrieren für Menschen mit Behinderungen zu errichten, sondern bereits bei der Planung die Barrierefreiheit zu berücksichtigen. [ 8 ] [ 9 ] [ 10 ]

Der Behindertenbeauftragte der Universität Wien weist darauf hin, dass Disability Mainstreaming nicht nur für Entscheidungsprozesse auf der politischen Ebene relevant sein kann, sondern auch für Institutionen wie Hochschulen. Er fordert, die Bedürfnisse von Menschen mit Behinderungen in den universitären Abläufen und Entscheidungsprozessen mitzubedenken und führt aus: "Egal welcher Schritt gemacht wird, es sollte mit berücksichtigt werden, dass zehn Prozent der Bevölkerung die eine oder andere Behinderung haben" [ 11 ]. Dies würde bedeuten, dass Menschen mit Behinderung im universitären Alltag sichtbar sind, dass sich Entscheidungsträger Gedanken über ihre besonderen Bedürfnisse machen und dass diesen Bedürfnissen auch Rechnung getragen wird - und zwar als Selbstverständlichkeit und nicht nur auf besondere Anfrage oder auf besonderen Druck hin.

3. Disability Mainstreaming in der Politik

Was Disability Mainstreaming für verschiedene Politikfelder über die Sozialpolitik hinaus bedeutet, wird im Folgenden deutlich.

Disability Mainstreaming in der Gesundheitspolitik heißt, im ersten Schritt bei Gesetzesvorhaben zu überprüfen, welche Auswirkungen Gesetze auf Menschen mit Behinderung haben. Es wird gefragt, ob beispielsweise Versorgungslücken für Menschen mit Behinderung entstehen, um gegebenenfalls gegensteuern zu können. Genau dies haben die Fachverbände der Behindertenhilfe in einem Schreiben an Bundeskanzlerin Merkel gefordert, um die Solidarität im Gesundheitswesen zu stärken [ 12 ]. In einem nächsten Schritt würden die besonderen Anforderungen von Menschen mit Behinderungen und Menschen mit chronischen Erkrankungen an das Gesundheitssystem systematisch und vor Gesetzesnovellierungen berücksichtigt.

Disability Mainstreaming in der Forschungspolitik bedeutet, nicht nur zu vermuten, an welcher Forschung Menschen mit Behinderungen Bedarf haben, sondern sie bei Entscheidungsprozessen über Forschungsprogramme einzubeziehen. Dabei wird insbesondere berücksichtigt, dass es von vielen Menschen mit Behinderungen als Zumutung empfunden wird, wenn Behinderung so negativ gesehen wird, dass sie nach Möglichkeit vermieden werden soll.

Disability Mainstreaming in der Technologiepolitik stärkt den Ansatz des Universal Designs. Geräte werden danach so konstruiert, dass sie von möglichst vielen Menschen einfach bedient werden können. Das Beispiel von Fahrkartenautomaten zeigt, dass von einem solchen Ansatz nicht nur Menschen mit Behinderungen profitieren, sondern ein erheblicher Teil der Gesellschaft. Darauf weist auch Ralph Wiegmann vom International Forum Design hin. "Universal Design grenzt nicht aus, sondern integriert und nimmt sich die ganze Bandbreite der Benutzer zum Maßstab für seine Gestaltung, für ein ausgewogenes Design, das alle Zielgruppen gleichermaßen benutzen können." [ 13 ]

Disability Mainstreaming in der Verkehrspolitik bedeutet die Berücksichtigung der Bedürfnisse von Menschen mit Behinderungen schon von Beginn der Planung an, erstens durch die Einbeziehung von Menschen mit Behinderungen und zweitens durch Anerkennung, dass zur Gleichstellung von Menschen mit Behinderungen unterstützende Maßnahmen für ihre Mobilität gehören.

Disability Mainstreaming in der Entwicklungspolitik heißt, Menschen mit Behinderungen an der Projektentwicklung zu beteiligen. Die Vergabe von Geldern für Infrastrukturprojekte wird an die Bedingung geknüpft, die Belange von Menschen mit Behinderungen von vorneherein zu berücksichtigen, so dass ein barrierefreier Zugang ermöglicht wird. Der Schwerpunkt der Förderung wird verlagert auf Projekte, die der Umsetzung der Barrierefreiheit oder der Stärkung von Behindertenorganisationen dienen. Es werden weniger Projekte gefördert, die durch eine medizinische Sichtweise geprägt sind und zum Ziel haben, Behinderungen zu vermeiden.

4. Strategien zur Umsetzung von Disability Mainstreaming

Die Erfahrungen, die mit Gender Mainstreaming gemacht wurden, können bei der Einführung und Implementierung von Disability Mainstreaming genutzt werden. Carol Miller und Bill Albert haben einen interessanten Bericht über diese Fragestellung verfasst, dessen Gedanken im Folgenden mit einfließen [ 14 ].

Für den Erfolg von Disability Mainstreaming gibt es eine wichtige Vorbedingung: Menschen mit Behinderungen und ihre Belange sind für alle sichtbar. Ohne diese Sichtbarkeit sind die folgenden Schritte nicht möglich und auch nicht wirksam. In den verschiedenen Politikfeldern und gesellschaftlichen Bereichen ist es notwendig, die aktuelle Situation zu analysieren und so die Auswirkungen unterschiedlicher Maßnahmen im Behindertenbereich ermitteln zu können. Entsprechende Statistiken fehlen bisher weitgehend. Eine bloße Darstellung der Unterschiede wäre allerdings nicht ausreichend. Es ist notwendig, danach zu fragen, welche Ursachen es für diese Unterschiede gibt, um angemessen gegensteuern zu können.

Disability Mainstreaming-Maßnahmen bedürfen der finanziellen Unterstützung. Dies fängt bereits bei der Forschung an, die die bisherige Situation analysiert und Vorschläge zur Verbesserung macht. Es bedarf zudem eigener Gruppen in den Ministerien, die entsprechend ausgestattet sind, um die Auswirkungen zu analysieren. Für Ministerien oder auch nachgeordnete, kommunale Behörden, die die Fragen von Menschen mit Behinderungen bisher ausgeblendet haben, sind entsprechende Schulungen beispielsweise durch ein Kompetenzzentrum notwendig. Denn für sie ist es in den ersten Jahren schwierig, die Folgen von Gesetzesvorhaben auf Menschen mit Behinderungen abzuschätzen.

Erforderlich ist die Bereitschaft von Menschen ohne Behinderungen, sich auf die Perspektive von Menschen mit Behinderungen einzulassen. Darüber hinaus muss akzeptiert werden, dass Entscheidungsprozesse möglicherweise länger dauern können oder durch die Berücksichtigung von zusätzlichen Faktoren komplizierter werden. Disability Mainstreaming kann aber wichtige Vorteile mit sich bringen: insbesondere die Vermeidung nachträglicher, oft kostspieliger Korrekturen. Es werden positive Ziele formuliert und nicht nur negative Folgen von Fehlentscheidungen ausgeglichen.

Die Erfahrungen mit Gender Mainstreaming zeigen, dass es nicht genügen würde, nur quantitativ vorzugehen, also den Erfolg von Maßnahmen daran zu messen, wie oft Menschen mit Behinderungen als Referenten aufgetreten sind oder wie viele von Projektmaßnahmen profitiert haben. Wichtiger, wenn auch schwieriger wäre ein qualitativer Zugang. Dies bedeutet eine Klärung darüber, welche Wirkung diverse Maßnahmen auf das Leben von Menschen mit Behinderungen haben (Impactfaktoren). Um die Relevanz praxisnah festzulegen, bedarf es eines transparenten Diskussionsprozesses und der Einbeziehung von Menschen mit unterschiedlichen Behinderungen. Außerdem ist es notwendig, die Bedürfnisse und Interessen von Menschen mit Behinderungen bei allen relevanten Maßnahmen durchgängig und nachprüfbar zu berücksichtigen [ 15 ].

Für ein erfolgreiches Disability Mainstreaming sollte zweigleisig vorgegangen werden. Die Gleichstellung von Menschen mit Behinderungen wird einerseits Aufgabe von allen und in andere Fragestellungen integriert. Eine solche Herangehensweise ist eine entscheidende Änderung gegenüber der heutigen Situation, in der meist nur eine Stelle, beispielsweise die des Behindertenbeauftragten zuständig ist. Andererseits sollte diese Stelle oder Abteilung auch nach Einführung von Disability Mainstreaming erhalten bleiben, denn ansonsten droht die Gefahr, dass der Prozess wieder zum Erliegen kommt. Bei der Einführung von Gender Mainstreaming ist genau dies als Problem erkannt worden [ 16 ].

Kein Ersatz, nur Ergänzung

Es gibt Diskussionen darüber, inwieweit es sinnvoll ist, Diversity Management, also den Umgang mit der Vielfalt, einzuführen und damit Ansätze, die auf die Gleichstellung spezifischer Gruppen eingehen - wie Gender Mainstreaming und Disability Mainstreaming -, zu ersetzen. Doch dies würde die Gefahr in sich bergen, dass die Belange von Menschen mit Behinderungen nicht sichtbar werden. Deshalb ist Diversity Mainstreaming eher eine ergänzende Maßnahme und kein Ersatz für Disability oder Gender Mainstreaming.

So wie innerhalb einer Institution zweigleisig vorgegangen werden sollte, so ist auch ein Wechselspiel zwischen der institutionellen Verankerung der Beteiligung von Menschen mit Behinderungen an der Entscheidungsfindung und einem starken Engagement von Behindertenverbänden außerhalb der Institution weiterhin unabdingbar. Ohne die mahnende und Ziele formulierende Stimme von Verbänden würde Disability Mainstreaming in der Versenkung verschwinden.

Es gibt viele Faktoren, die über den Erfolg von Disability Mainstreaming entscheiden. Der komplexe, breit gefächerte Prozess führt nur dann zum Ziel, wenn viele Faktoren zusammenkommen und wenn die verschiedenen Akteure sich langfristig engagieren ohne sich von zeitweiligen Rückschritten entmutigen zu lassen.

Das Konzept des Disability Mainstreaming droht jedoch ins Leere zu laufen, wenn es auf einer falschen Grundlage basiert, wenn also eine Sichtweise vorherrscht, die Behinderung vor allem als Defizit versteht. Ziel einer solchen medizinischen Herangehensweise ist die Veränderung von Menschen mit Behinderungen oder die Vermeidung von Behinderungen. Entsprechend werden insbesondere Programme mit medizinischen Aspekten gefördert. Dies ist beispielsweise nach wie vor bei Projekten der Entwicklungspolitik festzustellen [ 17 ]. Eine solche Herangehensweise kann aber im Hinblick auf die Erreichung des Zieles der Gleichstellung von Menschen mit Behinderungen hinderlich sein.

5. Disability Mainstreaming auf internationaler Ebene

Welche Fortschritte es auf internationaler Ebene gibt, lässt sich am Beispiel des World Summit on Social Development in Kopenhagen 1995 zeigen. Damals konnten Menschen im Rollstuhl ihre Forderungen noch nicht direkt vortragen. Denn das Gebäude war für sie nicht barrierefrei zugänglich [ 18 ].

Im Jahr 2002 wurde dann entschieden, ein UN-Übereinkommen über die Rechte behinderter Menschen auf den Weg zu bringen. Sie wurde am 30. März 2007 von über achtzig Staaten darunter auch von Deutschland unterzeichnet.

Während in der Präambel der englischen Fassung ausdrücklich auf Disability Mainstreaming Bezug genommen wird [ 19 ], taucht in der deutschen Arbeitsübersetzung das Wort nicht explizit auf. Der Passus wurde übersetzt mit "betonend, wie wichtig es ist, Behindertenfragen zu einem festen Bestandteil der einschlägigen Strategien der nachhaltigen Entwicklung zu machen".

In Artikel 4c) heißt es "den Schutz und die Förderung der Menschenrechte behinderter Menschen in allen Politiken und Programmen zu berücksichtigen". Insgesamt durchzieht den Text das Anliegen, Menschen mit Behinderungen gleichzustellen, und er zeigt dabei implizit auf, was die Etablierung von Disability Mainstreaming bedeuten könnte. Es wird der Anspruch von Menschen mit Behinderungen auf (Menschen)-Rechte anerkannt und sie werden nicht länger als Objekte von Fürsorge betrachtet [ 20 ].

Heiner Bielefeld, Leiter des Institutes für Menschenrechte, attestiert der Konvention ein großes Innovationspotential und führt aus: "Der Konvention liegt ein Verständnis von Behinderung zugrunde, in dem diese keineswegs von vorneherein negativ gesehen, sondern als normaler Bestandteil menschlicher Gesellschaft ausdrücklich bejaht und darüber hinaus als Quelle möglicher kultureller Bereicherung wertgeschätzt wird (Diversity Ansatz)." [ 21 ]. Bielefeld fordert deshalb, die UN-Konvention möglichst umgehend zu ratifizieren.

Hermann Haack hat im Jahre 2004 die Forderung nach Disability Mainstreaming erhoben [ 22 ]. Diese Forderung wurde bisher nicht aufgegriffen. Es erscheint überlegenswert, den Implementierungsprozess der UN-Konvention als Disability Mainstreaming-Prozess zu gestalten.

© Copyright: IMEW

Ein gleichnamiger Beitrag zu diesem Vortrag erschien in der Zeitschrift Sozialrecht + Praxis, Jg. 17, Heft 7, 2007, S. 437-444.

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